编者按
明确中外合作办学的政策目标，对于完善中外合作办学政策制度，优化中外合作办学政策导向和政策评估具有重要意义。
日前，厦门大学中外合作办学研究中心（教育部中外合作办学理论研究基地、政策咨询平台和中心）主任、中国高等教育学会中外合作办学研究分会理事长林金辉在顶级刊物《教育研究》撰文，明确提出了中外合作办学政策目标的内涵及其实现的基本条件。这对于政府教育行政部门、学校、中外合作办学机构（项目）谋划扩大教育开放背景下中外合作办学的政策措施或办学单位的发展规划，都具有重要的现实指导意义。
文章发表在《教育研究》2018年第10期，全文1万字，发表时题为《中外合作办学的政策目标及其实现条件》。本网站受权发布这篇文章，发布时略有删改。
文章是大会主席林金辉教授在第九届全国中外合作办学年会（2018年9月17-19日在山东省召开）上主题报告的修订版。
中外合作办学的政策目标及其实现条件
林金辉
[题注]厦门大学中外合作办学研究中心依托厦门大学高等教育学国家级重点学科点和教育部人文社科重点研究基地厦门大学高等教育发展研究中心雄厚的学术力量。本文系教育部立项课题——2016年教育部人文社科重点研究基地重大项目“高等教育中外合作办学提质增效问题研究”（项目批准号16JJD880028）的研究成果之一。
2018年9月10日，习近平总书记在全国教育大会上发表重要讲话时强调，坚持中国特色社会主义教育发展道路，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。在阐述深化教育体制改革时，他指出：要扩大教育开放，同世界一流资源开展高水平合作办学。这是对新时代中外合作办学的新定位和新要求。深入学习贯彻习近平总书记重要讲话和全国教育大会精神，对于扩大教育开放，提高中外合作办学水平具有重要意义。
一、 明确政策目标是适应中外合作办学新定位和新要求的需要
（一）中外合作办学政策目标的探索历程
改革开放40年来，中外合作办学经历了五个发展阶段。第一阶段（改革开放之初-1995年），起步探索阶段；第二阶段（1995-2003年），快速发展阶段；第三阶段（2003-2010年），在调整中发展阶段；第四阶段（2010-2016年），质量提升发展阶段；第五阶段（2016年至今），提质增效、服务大局、增强能力发展阶段。
在不同发展阶段，中外合作办学者、宏观管理者对中外合作办学的发展目标进行了艰辛的探索，为中外合作办学政策目标的确立奠定了理论基础和认识论基础。与此同时，中外合作办学的政策目标探寻也经历了如下几个阶段。值得注意的是，这几个阶段与中外合作办学上述几个发展阶段在时间上既有重叠，又不完全一致。
1.“招商引资”。在改革开放之初，人们对中外合作办学的认识基本停留在“招商引资”阶段。这个时候，中外合作办学被称为“合资办学”，政府对中外合作办学的态度是“一不支持，二不反对”，办学者自发进行探索。到了20世纪80年代末，教育行政部门对中外合作办学提出了“原则上不允许”的政策限定。1992年，邓小平“南巡”讲话之后，人们意识到教育对外开放的大门是“关不住”的，由此，原国家教委开始酝酿中外合作办学管理办法，并于1995年下发《中外合作办学暂行规定》。以此为标志，中外合作办学走上规范化管理轨道。
2.缓解教育资源不足。我国高等教育从20世纪90年代起，经历了一轮“大扩招”。由此而产生的教育经费、教学条件、师资等教育资源跟不上学生规模扩张的现象比较严重。有人提出，通过中外合作办学引进国外优质教育资源，能在一定程度上缓解教育资源的不足；当时教育管理部门在制定政策时部分采用了这一提法。
3.满足多样化教育需求。满足老百姓多样化的教育需求，曾经作为中外合作办学的主要任务在教育管理部门的指导意见中多次提及，反映了中外合作办学客观上具有满足受教育者接受国际化教育的愿望和成长为国际化人才的期待。这种愿望和期待对中外合作办学质量提出了相应的要求，在一定程度上促进了中外合作办学质量建设相关政策文件的出台。
4.提质增效、服务大局、增强能力。以中办、国办2016年2月印发的《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》为标志，中外合作办学进入了提质增效、服务大局、增强能力的发展阶段。在新的发展阶段，人们对中外合作办学的目标探寻发生了创新性的变化。在此基础上，新时代中外合作办学的政策目标愈加清晰明朗。教育部部长陈宝生在2018年全国教育工作会议上明确指出的，“要坚定不移以开放促改革”,无疑为中外合作办学政策目标的创新提供了方向的引领。
（二）中外合作办学政策目标的基本依据
在理论上提出并明确中外合作办学政策目标，处理好政策目标实现过程中的几个基本关系，是进一步完善中外合作办学政策制度，优化中外合作办学政策导向和政策评估，充实中外合作办学理论体系使之更好发挥引领作用，做好扩大教育开放，同世界一流资源开展高水平合作办学工作的必然要求。
在扩大教育开放新的历史条件下，中外合作办学担负着新的使命。习近平总书记主持审议通过的《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》（以下简称《意见》）指出：“完善体制机制，提升涉外办学水平。通过完善准入制度，改革审批制度，开展评估认证，强化退出机制，加强信息公开，建立成功经验共享机制，重点围绕国家急需的自然科学与工程科学专业建设，引进国外优质资源，全面提升合作办学质量。”《意见》是新中国成立以来第一份全面指导我国教育对外开放事业的纲领性文件，对包括中外合作办学在内的教育对外开放工作进行了重点部署，是推进中外合作办学持续、健康、规范、有序发展的重要依据，也是确立新时代中外合作办学政策目标的基本依据。
改革开放40年来，中外合作办学在我国高等教育改革和发展过程中发挥了独特的作用。尤其是党的十八大以来，中外合作办学以质量建设为主线，在满足人民群众对多样化、高质量、国际化教育需求方面起着重要作用。近年来，中外合作办学的成功经验在全球教育治理和教育规则制定中产生影响，中外合作办学的“中国智慧”“中国方案”得到一些国家尤其是“一带一路”沿线国家的关注和借鉴。实践中涌现出来的成功、鲜活的办学经验充分说明，中外合作办学的政策目标确立的基本条件已经成熟。
二、中外合作办学政策目标的基本内涵
完善中外合作办学政策制度，强化中外合作办学政策导向，需要明确的政策目标引领。这是由中外合作办学政策目标的性质和特点决定的。
综观相关工具书，所谓政策目标是指公共组织特别是政府为了解决有关公共政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。结合国家关于中外合作办学的相关法规、规章以及办学实践发展的实际情况，可以认为，中外合作办学的政策目标是指教育行政部门制定中外合作办学相关政策制度，完善中外合作办学体制机制所要达到的目的、指标和效果。正确的中外合作办学政策目标的形成过程是人们在办学实践中不断探索、积累经验并进行理论升华的过程，是对中外合作办学规律的认识不断深化的过程，对办学实践具有明显的引领和导向作用。
中外合作办学政策目标必须具有以下特点。一是明确性，目标是清晰、准确、明确的；二是针对性，目标的确定是从实际出发，不是主观臆断的；三是可行性，目标是为了解决中外合作办学实践中出现的政策问题，根据客观条件制定且经过主观努力可能达到的；四是实践性，目标的确定是在中外合作办学者、受教育者和管理者不同的价值取向和目标追求中达成协调一致。
根据以上分析和要求，新时代中外合作办学的政策目标可以表述为强化中外合作办学对教育教学改革的促进作用。中外合作办学政策目标的基本内涵包括如下几个方面。
（一）促进高等学校内部的学科建设和管理体制机制改革，尤其是中外合作办学在“一流大学和一流学科”建设中的作用
在高等学校“双一流”建设过程中，通过引进国外优质教育资源（一流学科、专业及其一流的教育理念、教育管理和教学方法、一流师资等）与我国高校进行实质性合作，实现引进、吸收、融合、创新，可以极大地促进我国高校的一流学科建设，促进高校内部突破改革的堵点、难点和“瓶颈”，啃下高等教育改革过程中的“硬骨头”。事实证明，一些高等学校通过中外合作办学“二级学院”（不具有法人资格的中外合作办学机构）或中外合作办学项目的成功举办，实现了后勤管理制度改革的新突破，或者实现了人才培养模式的创新，收到了良好的“以开放促改革”的效果。
（二）促进全国范围内的教育教学改革和“双一流”建设
中外合作办学要发挥辐射作用，把一个学校、一个机构、一个项目的成功经验总结出来，建立成功经验共享机制，使全国范围内的教育教学改革和“双一流”建设受益。例如，上海纽约大学等中外合作大学在高等学校考试招生制度改革的探索，已经对全国的高考制度改革和高校招生制度改革产生了很好的推进作用。
（三）促进中国教育走进世界教育中心，为全球教育教学改革和教育规则的制定提供“中国智慧”“中国方案”
在这方面，中外合作办学可以发挥作用的主要有二：一是中外合作办学独特的制度设计和相对完整的政策体系，二是中外合作办学在发展中积累起来的“可复制、可推广”的办学经验。实践证明，中外合作办学的这两类经验已经通过相关国际组织（如世界银行、联合国教科文组织等）等的推动，惠及全球教育治理和教育改革，尤其是“一带一路”沿线国家和地区，以及业已建立的各层次中外人文交流机制的外方国家和地区的教育治理和教育改革；有些开展中外合作办学的中外合作高校通过互学互鉴，办学的成功经验反哺外方合作院校的教育教学改革。
三、实现中外合作办学政策目标的条件分析
实践证明，党的建设是实现中外合作办学政策目标的根本保证。要强化对“中外合作办学是中国教育事业的组成部分”的认识，强化高等学校对中外合作办学的准确定位。
（一）加强党的建设，为实现中外合作办学政策目标提供根本保证
要从培养社会主义建设者和接班人的高度认识和处理中外合作办学政策目标实现过程中的关系和问题。2018年5月2日，习近平总书记在北京大学师生座谈会上发表重要讲话时指出：“培养社会主义建设者和接班人，是我们党的教育方针，是我国各级各类学校的共同使命。”作为我国教育事业组成部分的中外合作办学，要按照党的教育方针，培养社会主义的建设者和接班人。《中华人民共和国中外合作办学条例》明确指出：“中外合作办学必须遵守中国法律，贯彻中国的教育方针，符合中国的公共道德，不得损害中国的国家主权、安全和社会公共利益。中外合作办学应当符合中国教育事业发展的需要，保证教育教学质量，致力于培养中国社会主义建设事业的各类人才。”2017年7月，《中组部 中共教育党组关于加强高校中外合作办学党的建设的通知》（中组发[2017]13号）提出明确要求，“设立中外合作办学机构和项目，应坚持党的建设同步谋划，党的组织同步设置，党的工作同步开展。”
近几年来，相关管理部门加大中外合作办学党的建设力度，例如，要求学校在申报中外合作办学机构（项目）时，应把党建相关内容写入申办报告、章程（协议）；要求学校参加中外合作办学评估时，在自评报告中增加“党建工作情况说明”等。这些措施大多得到外方合作院校的支持和配合，在中外合作办学严把“入口关”和教育教学过程中发挥了重要作用，使中外合作办学水平提升以及发挥对教育教学改革的促进作用得到了有力保障。一些中外合作办学机构、项目加强党的建设，师生党员在教育教学质量建设中，充分发挥了组织者、推动者、先行者的作用，闯出了一条提质增效、以开放促改革的创新之路。
（二）强化对“中外合作办学是中国教育事业的组成部分”的认识
厦门大学中外合作办学研究中心对我国教育涉外办学活动进行梳理并提出，中外合作办学是与境外办学、外籍人员子女学校等十几种涉外办学形式不同的一种独特的办学形式，在所有涉外办学形式中，中外合作办学是唯一以“高于部门规章”的国务院法规——《中外合作办学条例》规范的一种。这充分说明了，中外合作办学是中国教育的国家战略和国家意志。在我国教育涉外办学形式中，中外合作办学是法规政策体系最完备的一种办学形式，有人称之为“体制内”的办学形式；也有人认为，中外合作办学是与公办学校、民办学校并列的推动中国教育改革和发展的“三驾马车”之一。多年来，教育行政部门三令五申，强调中外合作办学的政策界限及其在教育体系中的地位，但由于中外合作办学发展时间不长和自身的特殊复杂性，一些学校对中外合作办学是“中国教育事业组成部分”的认识还有待深化，对中外合作办学“以开放促改革”重要作用的认识还有待深化，对中外合作办学是学校事业发展重要组成部分的认识还有待深化。例如，不少学校在统筹学校事业发展时，未能把中外合作办学纳入学校发展的整体布局，导致了学校教育国际化进程的缓慢或出现偏差。
（三）强化高等学校对中外合作办学的准确定位
由于中外合作办学机构、项目属于行政审批机关的审批事项，有的学校“重申报，轻办学”，中外合作办学机构、项目投机色彩明显，办学功能不足；有的学校仍把中外合作办学当成学校“创收”、“解决办学经费紧张”的工具和手段。如果这种情况在中外合作办学处于“起步探索阶段”时存在的话，那么现在的情况有所好转；但是，问题并没有从根本上得到解决，这在相当程度上影响了中外合作办学政策目标的实现。例如，在中外合作办学评估中发现，有的学校在申报中外合作办学时喊得很响亮，做的时候“挂空挡”；有的学校申报时“高度重视”，作出“举全校之力”的承诺，获批之后放任不管，任其自生自灭。认识的偏差导致实践的偏向。数据显示，不少学校对国外优质教育资源“挖掘不够”、“利用不够”。2010年至2017年，教育部开展了6次中外合作办学评估，先后对全国726个本科及以上中外合作办学机构、项目进行评估，参评中方合作高校315所，外方合作高校369所。评估发现，根据“四个三分之一”的要求，外方教育机构教师担负的专业核心课程的门数和教学时数未能达到中外合作办学项目（专业）全部课程和全部教学时数的三分之一以上的情况还比较普遍。由于认识的偏差，有的学校存在“抓到篮子便是菜”的办学心理，中外合作办学专业建设低水平重复，缺乏长远规划，有的倾向于在办学成本低的专业寻求合作办学，有的依赖中介公司推介，申报材料让中介公司“包办”“包装”，导致中外双方实质性合作缺失，教育教学质量低劣，学生满意度低，办学活动难以持续。
四、正确处理中外合作办学政策目标实现过程的四个基本关系
要正确处理涉及全局性、根本性的四个基本关系，使政策措施或发展规划不出现大的失误或者偏差。
（一）服务大局和服务学生的关系
正确处理中外合作办学服务大局和服务学生的关系，要遵循中外合作办学基本规律。2010年8月27日，我在《人民日报》首次公开提出了中外合作办学的两条基本规律：一是中外合作办学必须适应和服务于国家改革和发展的大局，二是中外合作办学必须适应和服务于学生的发展和成长。第一条基本规律必须通过第二条基本规律实现，就是说，服务大局必须通过服务学生来实现。
中外合作办学必须全面贯彻党的教育方针，以服务党和国家工作大局为宗旨。事实证明，中外合作办学在统筹国内国际两个大局，主动服务“一带一路”建设和中外人文交流机制建设，主动服务“一流大学和一流学科”建设等方面发挥了重要作用。
办学实践中，无视学生权益，不重视学生的发展和成长，中外合作办学服务大局就会成为一句空话。2010年8月，我在《人民日报》撰文指出，中外合作办学收了高额学费，承诺这个那个，可是最后学生得不到发展成长，学生不满意，家长不满意，社会不满意，最后国家不满意，何谈服务大局？在中外合作办学新的发展时期，要站在服务党和国家工作大局的高度，切实把培养人作为中外合作办学的本质职能加以重视。在这方面，一些学校、单位秉持“以生为本”的理念，积累了鲜活的经验。例如，在中外合作办学“4+0”的办学模式中，中外合作高校经过实质性谈判，达成了学生“双录取、双注册、双学位”的办学协议，学生可依法注册所颁学位外方合作高校的学籍，获得使用学习资源等各种权利，较好地保障了学生的权益。又如，在中外合作办学学历学位认证过程中，认证单位教育部留学服务中心采用了“管认分开”的办法服务学生，保障其权益。所谓“管认分开”，就是在学历学位认证过程中，对于不合格的中外合作办学项目，仍然按照工作标准和流程受理学生的认证申请；但将相关院校可能存在的违规行为呈报教育部，并建议采取相应措施。
（二）规模速度和质量效益的关系
在扩大教育开放新的历史条件下，中外合作办学处于大有可为的重要战略机遇期，又面临爬坡过坎的改革攻坚期。规模如何适度发展，质量和效益如何提高的问题，是实现中外合作办学政策目标过程中需要着力加以解决的全局性问题。
正确认识和处理中外合作办学规模速度和质量效益的关系，必须实现理论创新。从理论上看，中外合作办学规模扩大是发展，适度超前是发展，质量提升是发展，效益提高也是发展。应坚持发展是第一要务，以发展的观点统领规模速度和质量效益。在新的发展时期，中外合作办学应以提高发展质量和效益为中心，注重发展的平衡性、协调性和可持续性。
中外合作办学发展过程中，适度规模是基础。没有一定规模和发展速度，不会有质量，更不会有效益。1995年，全国中外合作办学机构（当时没有项目的类别）只有71个，规模过小，难以形成“规模效应”。同样，规模太大，速度太快，也难以顾及质量和效益。规模大了，速度失控了，如果不注重质量和效益，还有可能出现规模越大，速度越快，质量和效益就越差的“负面效应”。
保证质量是关键，提高效益是目标。质量是中外合作办学的底线。保证质量，重要的是要把当下的质量发展稳住，并有所提高。只有这样，规模才能稳步增长，效益才能不断提高；质量又是中外合作办学效益的原发资源，质量的高低决定了中外合作办学效益的发挥程度。中外合作办学效益的高低反映了中外合作办学的整体水平。中外合作办学的效益，既受规模速度以及质量的影响，也受管理者和办学者发展观的影响。从经济效益和短期效益看，规模越大，速度越快，效益就越好。因此，中外合作办学不仅要看经济效益和短期效益，还要重视社会效益和长远效益。作为公益性事业，中外合作办学重在社会效益、长远效益。
（三）引进吸收和融合创新的关系
引进国外优质教育资源，是《中外合作办学条例》确定的法规原则。国外优质教育资源是指世界范围内具有较高水平和办学特色，具有一定领先优势的教育教学理念、人才培养模式、课程、教材、教学方式方法、教育管理方法和质量保障体系等。优质教育资源不仅指国外的一流大学、一流学科，也指国外院校的特色专业和优质课程，以及与之相关联的高水平师资。世界大学的综合排行榜可以作为判断教育资源优劣的参考，但是不能以排名作为判断的唯一依据。有的地方出台政策，规定高校与世界排名多少位的大学合作办学将给予重点支持，这些规定在执行过程中容易导致形式主义和“简单化”的偏差。应该围绕国家重大战略需求，重点引进国家和地方经济社会发展重点领域急需的紧缺学科专业，以及与国家优先支持的基础研究和前沿技术领域、战略性新兴产业密切相关的学科专业。
从引进到吸收，再到融合创新，是中外合作办学一个全链条的发展过程。有的学校在取得中外合作办学行政许可之后，急于求成，对引进的教育资源不能很好地消化吸收，导致国外教育资源“水土不服”；有的学校在合作办学过程中“重引进，轻管理”，导致合作办学机构、项目难以融入学校学科专业建设的整体大局，发展难以持续。无论是管理者，还是办学者，都应该在处理引进吸收和融合创新关系时，强化“全过程监管”的政策思维，减少、杜绝无效、低端引进，逐步建立“全链条闭环监管体系”，努力实现中外合作办学的政策目标。
（四）短期机制和长效机制的关系
在中外合作办学政策目标实现的过程中，需要短期机制，更需要长效机制。短期机制，一般是在中外合作办学过程中，经常使用的、针对具体问题提出的解决办法和方案，见效快，短期效益好，但也存在不稳定、风险防控薄弱等缺点；长效机制则是在办学和管理过程中常态化、长效化的工作平台或方案，具有长期性、稳定性等优点。
在这方面，需要强化标准建设引领机制建设。探索建立中外合作办学质量的国家标准，逐步实现政府以标准管理，学校以标准办学，社会以标准监管。中外合作办学国家标准建设要体现中国特色，体现扎根中国大地办学。一些中外合作办学机构、项目过分依赖“洋认证”，把原来只能作为参考的东西奉为质量标准，不利于办学水平的提高。还有一些中外合作办学机构、项目在学生就业质量报告中过多渲染毕业生的“出国深造率”，把“出国深造”与“质量高”划等号，偏离了中外合作办学的政策目标。
机制建设中，应把重点放在长效机制。一是重视建立中外合作办学规模稳步增长机制。当前，中外合作办学规模仍有较大发展空间。实现政策目标，应着眼于不断扩展发展新的空间；二是重视建立国外优质教育资源持续引进机制。从国家教育行政部门政策创新层面看，探索中外合作办学准入标准和评估标准相衔接，探索本科及以上中外合作办学项目“部省联批试点省份”逐步扩大，是值得期待的两个政策导向；三是重视建立成功经验共享机制。研制《评估指南》，探索中外合作办学合格评估和水平评估相统一，探索把成功经验及时上升为法规政策的路径和方法；激活基层经验和创新能力，依靠地方和高校培育和发展示范性机构和项目；四是建立师资建设机制。构建师资尤其是外方教师的准入机制（包括禁止和退出），建设中外教师交流及合作科研平台、互学互鉴平台，建立教师评价制度，实施“精品课程项目”“名师工程”“课程改革项目”，是中外合作办学实践中总结出来的建设长效机制行之有效的基本做法。
